Перепони для інвестицій: якими є найпоширеніші причини для відмов у наданні дозволів на спецводокористування?
Використання водних ресурсів у промисловому виробництві — стратегічно важливий напрям для галузей економіки. Вода є основою багатьох виробничих процесів. Навіть за умови використання найсучасніших технологій використання води є обов’язковим практично у всіх галузях, від виробництва машин і механізмів до сільського господарства. Приготування робочих розчинів і рідин, промивання деталей та обладнання, напування тварин, поливання рослин, використання пару, випробування трубопроводів — всі ці процеси потребують використання значних обсягів води та подальшого її скидання до водних об’єктів. Враховуючи обмеженість водних ресурсів, а надто прісних питних вод, їх охорона та раціональне використання набувають особливої актуальності. Усвідомлюючи це, Україна забезпечує охорону поверхневих та підземних вод на законодавчому рівні. Зокрема, основні положення щодо поводження з водними ресурсами містить Водний кодекс України (далі — ВКУ).
| Водний кодекс України |
Усі споживачі водних ресурсів є водокористувачами, які здійснюють загальне або спеціальне водокористування. Спеціальне водокористування, згідно з абз. 1 ст. 49 ВКУ, водокористувачі можуть здійснювати лише за наявності відповідного дозволу.
Відповідно до ст. 48 ВКУ спеціальне водокористування — це забір води з водних об’єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об’єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин зі зворотними водами із застосуванням каналів.
Видача дозволу на спеціальне водокористування проводиться територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства — фактично державними водними агентствами в областях України. Практично у кожній області створені сектори, які відповідно до Положення про сектор Держводагентства [1] (далі — Положення) є територіальним органом Держводагентства, який здійснює свою діяльність у сфері управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.
Сектор утримується за кошти державного бюджету. Відповідно до Положення, основним завданням сектору є здійснення повноважень Держводагентства у частині видачі документів дозвільного характеру, надання адміністративних послуг та інших функцій у сфері управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів у межах області.
Таким чином, на Держводагенство покладено надзвичайно відповідальну функцію охорони поверхневих вод та видачі дозволів на спецводокористування.
Компетенція щодо підземних та лікувальних вод не входить до сфери відповідальності територіального органу Держводагентства (п. 2 Положення), тому стаття 49 ВКУ передбачає, що територіальний орган Держводагентства зобов’язаній протягом п’яти робочих днів з дня надходження заяви на отримання дозволу на спеціальне водокористування надіслати копії відповідних документів:
| У разі використання підземних вод | — до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр |
| У разі використання водних об’єктів, віднесених до категорії лікувальних | — до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я |
| Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, зобов’язані протягом 15 календарних днів з дня одержання копій документів надати безоплатно органу, що приймає рішення про видачу дозволу на спеціальне водокористування, висновки в електронній формі щодо можливості його видачі, як зазначено у ВКУ. |
Відповідно до ст. 49 ВКУ відмова у видачі дозволу передбачена у таких випадках, як-от:
— подання неповного пакета документів, необхідних для одержання дозволу, згідно з визначеним цією статтею переліком;
— виявлення в документах, поданих суб’єктом господарювання або фізичною особою, недостовірних відомостей, невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, довгостроковим прогнозам водогосподарських балансів;
— негативний висновок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, чи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, про можливість здійснення спеціального водокористування.
Водночас, за даними Держводагентства, кількість відмов через допущені помилки та виявлені недоліки сягала майже 25 % , про що йдеться на офіційному сайті Держводагентства [2]. Яка загальна кількість відмов і чи стосується вона якогось конкретного регіону чи країни в цілому — невідомо.
| Кількість відмов через допущені помилки сягає майже 25 % |
Проте відмова у видачі кожного четвертого дозволу становить надзвичайно велику частку і може призвести до надзвичайно серйозних і негативних наслідків. Наприклад, якби з причин виявлених у заяві помилок було б відмовлено у видачі внутрішнього паспорта громадянина України чи паспорта для виїзду за кордон кожному четвертому заявнику, це призвело б до катастрофічної ситуації чи навіть соціального вибуху.
Привертає увагу той факт, що Держводагентством не береться до уваги і не оприлюднюється кількість відмов внаслідок «недопустимого впливу на водні об’єкти», які призведуть до виснаження чи забруднення останніх. А це є першочерговим, пріоритетним і важливим питанням. Така ситуація виглядає дивною і ставить суттєве запитання: чи дійсно захист водних ресурсів є реальним пріоритетом державних службовців?
Як вбачається з доповіді Держводагентства [2], причиною відмови є «помилки», які нібито допускають водокористувачі, тобто кажучи «мовою закону» — недостовірні відомості у документах. Проте аналіз цілого ряду причин відмов показує, що це не завжди відповідає дійсності.
Часто-густо причини відмов є формальними, вони не містять жодного обґрунтування і грубо порушують законодавство. Зокрема, відповідно до п. 4 Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 321, у разі відмови у видачі дозволу водокористувачу чиновником повинна надаватися відповідь з обґрунтуванням причин відмови.
Розгляньмо деякі причини відмови зауваження чиновників:
|
Подібних зауважень багато, проте, яке обґрунтування вони містять? Фрази із зауважень є узагальненими, із їх контексту не зовсім зрозуміло, чи невірно поставлено крапка, чи кома, чи можливо, дефіс стоїть не там, чи причини більш важливі? У такому разі державні чиновники повинні чітко вказати, що саме зроблено невірно, щоб водокористувач мав можливість виправити недолік. Чиновник свідомо маніпулює, щоб не видати дозвіл, адже зауваження на кшталт: «неправильно вказано норми Wл (для легкових автомобілів) та неправильно пораховані Wпр» відповідно до законодавчих вимог має бути сформульоване у такий спосіб: у нормативному розрахунку дозволу на спеціальне водокористування прийнята норма для легкових автомобілів ___ м3/ум. автом., при цьому згідно з п. ___ документа ____ ця норма має становити ____ м3/ум. автом.
Тоді всі сторони усвідомлюватимуть, що саме не так, і питань не виникатиме, оскільки зауваження відповідає вимогам п. 4 Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 321. А працівник підприємства, що є відповідальним за подання і отримання дозвільних документів, внесе уточнення та корегування.
У протилежному випадку водокористувач повинен навідатися до сектора, що відмовив у видачі дозволу, бо отриманий лист не містить жодної конкретики. Наступним етапом є підписання угоди з регіональним офісом водних ресурсів про надання консультаційних послуг і, зауважимо, навіть ця процедура не гарантує вчасного отримання дозвільних документів, оскільки чиновник, який надає дозвіл, може мати інакшу думку, ніж людина, яка надає консультації (є випадки, коли підприємства скористалися наданими рекомендаціями згідно угод і теж отримали відмову).
Трапляються також ситуації, коли відповідно до законодавчих норм вимагається виготовлення дозволу на спеціальне водокористування для підприємства, яке проводить скидання зворотних вод, зібраних з території підприємства, у водойму. При цьому скид у водойму здійснюється виключно дощових і талих вод, у той час як розрахунок вимагається для всіх категорій вод, попри те, що вони беруться з комунальної мережі і вивозяться для скиду у комунальну каналізацію. Виникає ситуація, коли всі зауваження, на яких базується відмова, стосуються розрахунку водоспоживання і водовідведення, які не мають жодного стосунку до спеціального водокористування. Проте у цей час підприємство зазнає збитків і платить за понаднормовий скид.
Непоодинокими є ситуації, коли розглядається виключно водозабір підземних вод, при цьому Держводагентство отримує позитивний висновок Держгеонадр, до компетенції яких якраз і входить функція охорони підземних вод, проте відмовляє у видачі дозволу, не маючи на те належних вагомих причин, про які йшлося вище.
| Закон № 2806 |
Також важливою проблемою є зловживання службовим становищем, що полягає у наданні нових (не вказаних у першій відмові) та «новонадуманих» зауважень у повторних відмовах з видачі дозволів на спеціальне водокористування. Це прямо суперечить п. 5 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року № 2806-IV (далі — Закон № 2806), у якому мовиться, що при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови. Зазначену норму законодавства досить часто ігнорують, і не лише в частині розгляду документів для отримання дозволів на спеціальне використання водних ресурсів, але і при отриманні інших документів дозвільного характеру.
| Основна причина для відмови у видачі дозволу нерідко має формальний характер |
Таким чином, для отримання дозволу на спеціальне водокористування на сьогодні необхідно провести численні розрахунки обсягів водоспоживання і водовідведення з посиланням на відповідні норми (яких часто просто не існує). При цьому основною причиною для відмови у видачі дозволу є зауваження стосовно нібито неналежного обґрунтування норм або інші формальності. Але для чого проводити такі розрахунки, і тим більше — перевіряти їх держорганом? Для діючих підприємств фактичний обсяг водоспоживання — відома, стала величина, на основі якої можна видавати новий чи продовжити старий дозвіл. Якщо ж підприємство новостворене, або змінюється технологія і, відповідно, потреба у воді, то такі розрахунки проводить власник виключно для себе, щоб знати, скільки води йому потрібно. Крім того, у багатьох випадках на підприємствах розроблені індивідуальні технологічні нормативи використання води, які передбачені чинними законодавчими та нормативними актами (та відповідними технологічними вимогами) і встановлюють обсяги водокористування, проте окремі територіальні органи Держводагентства вважають, що: «у нормативних розрахунках водокористування неправильно вказано нормативний документ (підстава), оскільки індивідуальні технічні норми водоспоживання і водовідведення не є нормативними документами» і вказують дане зауваження як підставу для відмови у видачі дозволу. Виходить, що держоргани у нас тепер понад законом?
У перевірці обсягів водокористування чиновником немає жодної необхідності.
Він не може знати, а насамперед — не хоче «вникати» у всі технологічні процеси, при цьому вимагаючи «розписати» і «уточнити» ті дані, що надані для розгляду і вже відображені у поданих документах. Під час видачі дозволу чиновнику слід надати право лише у встановленні законодавчо обґрунтованих умов та обмежень щодо використання води (наприклад — заборона використання свіжої води для миття автомобілів). При цьому перевірку дотримання умов дозволу проводить екологічна інспекція у встановленому порядку.
| Більшість відмов у видачі дозволів не стосуються запобігання виснаженню та забрудненню водних об’єктів |
Основна мета значної зарегульованості спеціального водокористування — запобігання виснаженню та забрудненню водних об’єктів, проте переважна більшість відмов у видачі дозволів не мають жодного стосунку до цих двох факторів.
Відмова чиновника підприємству, як правило, призводить до суттєвого затягування в часі отримання дозволу на спеціальне водокористування. Внаслідок цього, відповідно до ст.. 255 Податкового кодексу України, рентна плата за воду обчислюється і сплачується у п’ятикратному розмірі. Це завдає суттєвих збитків підприємству і може призвести навіть до його банкрутства. Крім того підприємство може вживати стягнення щодо працівників, які відповідають за подання та отримання дозвільних документів.
| Податковий кодекс України |
Чиновник не усвідомлює, що відмова у видачі дозволу з формальних причин може завдати суттєвих збитків як окремому підприємству, так і економіці держави в цілому. Це стосується також інших документів дозвільного характеру. У результаті ми отримуємо абсолютно несприятливі умови для інвесторів та, як наслідок, слабке економічне становище держави.
Статтю підготували експерти PAEW
Посилання, використані в тексті:
Нагадуємо, саме членська Асоціація професіоналів довкілля PAEW вивчає складні питання і напрацьовує рішення для покращення інвестиційного поля та можливостей сталого розвитку.
Замовити щомісячний журнал Асоціації
