Справа одного кар’єру чи проблема всієї країни? Чому Україні потрібна нова правова доктрина застосування ОВД у сфері надрокористування
АВТОР:
Людмила Циганок,президентка Асоціації професіоналів довкілля PAEW, гендиректор «Офісу сталих рішень»
Останніми тижнями широкий суспільний резонанс викликали слідчі дії навколо одного з видобувних підприємств Закарпатської області. Деталі цього провадження широко висвітлювалися у відкритих джерелах. Однак незалежно від його процесуального розвитку ця ситуація оголила значно глибшу проблему − відсутність єдиної та передбачуваної практики застосування законодавства про оцінку впливу на довкілля у сфері надрокористування.
Ця справа, незалежно від того, яким буде її процесуальний фінал і які висновки зробить суд щодо конкретних обставин, уже сьогодні оголила проблему, яка роками накопичувалася у сфері користування надрами. Йдеться про відсутність чіткої та послідовної практики застосування законодавства про оцінку впливу на довкілля на різних стадіях реалізації видобувних проєктів.
Для широкої аудиторії ця дискусія може видаватися суто юридичною. Насправді ж вона безпосередньо стосується економічної безпеки держави, інвестиційної привабливості України та перспектив післявоєнного відновлення.
Сьогодні Україна робить ставку на розвиток власної мінерально-сировинної бази. Відкриті аукціони Державної служби геології та надр, співпраця з Європейським Союзом у сфері критичної мінеральної сировини, переговори щодо інтеграції до європейського ринку, плани масштабної відбудови країни та зростаючий інтерес міжнародних інвесторів свідчать про те, що надра дедалі більше перетворюються не лише на природний ресурс, а й на стратегічний економічний актив.
Проте сучасний інвестор оцінює не лише геологічні запаси родовища або перспективи збуту продукції. Він оцінює якість державних інститутів, прогнозованість регуляторного середовища та здатність держави однаково застосовувати власне законодавство до всіх учасників ринку.
Саме тому найбільшим ризиком сьогодні є не суворість екологічного законодавства, а його непередбачуване застосування.
Проблема виникла значно раніше, ніж Закон про ОВД
У професійних дискусіях часто складається враження, що джерелом усіх суперечностей є Закон України «Про оцінку впливу на довкілля». Насправді ситуація набагато складніша.
Українське законодавство у сфері надрокористування складається з нормативних актів, які створювалися в різний історичний період і відображають різні моделі державного управління.
Кодекс України про надра був ухвалений у 1994 році. Його архітектура формувалася в умовах економіки, де держава залишалася ключовим учасником процесів геологічного вивчення та освоєння родовищ. Геологічне вивчення, дослідно-промислова розробка та промисловий видобуток розглядалися як послідовні етапи єдиного адміністративного процесу.
Минуло понад тридцять років. Україна перейшла до конкурентного розподілу спеціальних дозволів, приватних інвестицій, міжнародного фінансування та європейських екологічних стандартів. Однак базова конструкція Кодексу про надра залишилася майже незмінною.
Натомість Закон України «Про оцінку впливу на довкілля», ухвалений у 2017 році на виконання зобов’язань за Угодою про асоціацію з Європейським Союзом, приніс зовсім іншу правову філософію. Його завдання полягає не у видачі дозволів і не у створенні додаткових адміністративних бар’єрів, а в тому, щоб екологічні наслідки були оцінені ще до ухвалення рішень, які можуть істотно вплинути на довкілля.
Саме на стику цих двох різних підходів і виникає більшість сучасних правових конфліктів.
ОВД – це не дозвіл і не інструмент блокування бізнесу
В українському публічному просторі процедура оцінки впливу на довкілля досі нерідко сприймається як ще один дозвільний документ, який необхідно отримати перед початком діяльності.
Такий підхід не відповідає ані українському законодавству, ані європейській моделі.
ОВД не надає права здійснювати діяльність і не є механізмом її заборони. Це процедура, під час якої держава отримує повну інформацію про можливі екологічні наслідки проєкту, аналізує альтернативи, враховує позицію громадськості та інтегрує екологічні фактори у процес прийняття управлінського рішення.
Саме таку логіку закладено у Директиві 2011/92/ЄС, яка стала основою українського закону.
Більше того, ця логіка випливає із загального принципу інтеграції екологічної політики, закріпленого у статті 11 Договору про функціонування Європейського Союзу. Європейське право виходить із того, що питання охорони довкілля не можуть існувати окремо від економічної політики, розвитку інфраструктури чи використання природних ресурсів. Саме тому оцінка впливу на довкілля є елементом якісного державного управління, а не лише екологічною процедурою.
Україні потрібна не лише імплементація Директиви, а її правильне розуміння
Після ухвалення Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» нерідко можна почути, що Україна вже виконала свої зобов’язання перед Європейським Союзом у цій сфері. Формально це дійсно так. Закон став результатом імплементації Директиви 2011/92/ЄС і значною мірою відтворює її конструкцію.
Однак імплементація європейського права не завершується ухваленням закону.
Європейський Союз виходить із зовсім іншого підходу до застосування екологічного законодавства. У центрі уваги перебуває не формальне виконання процедури, а її здатність реально вплинути на державне рішення ще до початку діяльності, яка може мати істотний вплив на довкілля. Саме тому стаття 2 Директиви 2011/92/ЄС вимагає проведення оцінки до надання дозволу на реалізацію проєкту, а стаття 3 визначає її зміст як комплексний аналіз усіх можливих екологічних наслідків, а не перевірку окремих показників.
Цей підхід означає, що процедура оцінки впливу на довкілля є частиною процесу прийняття управлінського рішення, а не додатковою адміністративною формальністю.
Саме тому ключовим питанням стає не лише те, чи була проведена процедура, а й те, чи була вона проведена в момент, коли її результати ще могли вплинути на зміст майбутнього рішення.
Чого навчає європейська практика
Практика Суду Європейського Союзу дає кілька важливих орієнтирів, які варто враховувати і в українських умовах.
По-перше, екологічне законодавство не повинно застосовуватися настільки формально, щоб проєкти могли уникати оцінки впливу лише через особливості юридичного оформлення окремих етапів діяльності. Суд ЄС неодноразово наголошував, що вирішальне значення має реальний характер діяльності та її потенційний вплив на довкілля, а не лише назва дозволу чи стадії реалізації проєкту.
По-друге, оцінка впливу повинна проводитися тоді, коли вона ще здатна реально вплинути на зміст майбутнього рішення. Якщо процедура здійснюється після того, як усі ключові параметри діяльності вже визначені, її превентивна функція значною мірою втрачається.
По-третє, ефективний захист довкілля не може існувати без принципу правової визначеності. Інвестор має право ще до початку реалізації проєкту розуміти, які саме юридичні обов’язки виникатимуть на кожному етапі діяльності. Саме передбачуваність правозастосування є однією з фундаментальних засад європейського верховенства права.
Тобто, практика Суду Європейського Союзу показує, що екологічна оцінка не може перетворюватися на формальність.
У справі Abraham (C-2/07) Суд підтвердив, що вимоги Директиви мають застосовуватися до проєктів, які потенційно здатні суттєво вплинути на довкілля, а держави не можуть звужувати сферу її застосування шляхом надто вузького тлумачення понять «проєкт» чи «дозвіл».
У справі Inter-Environnement Wallonie (C-411/17) Велика палата Суду наголосила, що екологічна оцінка повинна, як правило, проводитися до ухвалення рішення, якщо йдеться про проєкт, який підпадає під дію Директиви. Суд також зазначив, що подальша видача окремих дозволів не усуває необхідності оцінити вплив тоді, коли ще можливо вплинути на сам проєкт.
Для України ці висновки мають особливе значення. Вони не дають автоматичної відповіді на питання, чи потребує конкретна стадія дослідно-промислової розробки проведення оцінки впливу на довкілля. Проте вони демонструють методологію, якою керується європейське право: вирішальним є не формальна назва етапу діяльності, а її зміст, потенційний вплив на довкілля та момент, коли держава ще може ухвалити ефективне рішення.
Українська колізія
Саме в цьому контексті особливої ваги набуває питання співвідношення стадії геологічного вивчення, дослідно-промислової розробки та промислового видобутку.
Кодекс України про надра розмежовує ці етапи, однак не дає прямої відповіді на питання, як саме вони мають співвідноситися з вимогами Закону України «Про оцінку впливу на довкілля». Закон про ОВД, своєю чергою, визначає категорії діяльності, для яких процедура є обов’язковою, але не деталізує особливості застосування до окремих стадій користування надрами.
У результаті виникає простір для різного тлумачення. Для одних правозастосувачів визначальним є формальний статус стадії користування надрами, для інших — фактичний характер виконуваних робіт та їх можливий вплив на довкілля.
Саме ця невизначеність і створює найбільший ризик.
Не лише для бізнесу. Не лише для держави. Передусім для самого права.
Адже верховенство права означає не просто існування законів. Воно означає можливість передбачити наслідки їх застосування.
Це вже питання економіки
Сьогодні екологічні ризики дедалі більше інтегруються у фінансові рішення.
Європейський банк реконструкції та розвитку, Європейський інвестиційний банк, Міжнародна фінансова корпорація та інші міжнародні фінансові установи оцінюють не лише економічну ефективність проєкту. Вони аналізують якість екологічних процедур, ризики судового оскарження, відповідність міжнародним стандартам та стабільність регуляторного середовища.
Для сучасного інвестора питання полягає не лише у тому, чи була проведена процедура оцінки впливу на довкілля. Не менш важливо, чи існує ризик, що через кілька років реалізації проєкту її законність буде поставлена під сумнів унаслідок неоднозначного тлумачення законодавства.
Саме тому правова визначеність у сфері ОВД сьогодні безпосередньо впливає на вартість фінансування, страхування інвестиційних ризиків і готовність міжнародного капіталу працювати в Україні.
Україні потрібна не чергова конфліктна справа, а сучасна правова доктрина
Історія навколо закарпатського кар’єру рано чи пізно завершиться. Суд дасть оцінку конкретним фактам, правоохоронні органи завершать розслідування, а сторони реалізують свої процесуальні права.
Проте системне питання залишиться.
Україні потрібна не лише імплементація європейського екологічного законодавства. Україні потрібна сучасна доктрина його застосування, яка поєднає цілі, що не повинні суперечити одна одній: високий рівень захисту довкілля, правову визначеність для бізнесу та передбачуваність державної політики.
Саме такі рішення формують справжню інституційну спроможність держави.
Саме вони створюють довіру інвесторів.
І саме вони визначатимуть, чи зможе Україна реалізувати свій потенціал як один із ключових європейських центрів розвитку видобувної галузі та критичної мінеральної сировини у найближчі десятиліття.
Ця стаття є невідʼємною частиною журналу «Sustainability leaders guide» №8, 2026 р. від «Офісу сталих рішень»
Розкажіть про свій досвід – долучіться до Національного діалогу
Якщо ваше підприємство зіштовхнулося з неоднозначним застосуванням природоохоронного законодавства, суперечливими вимогами різних органів влади, прогалинами в регулюванні або практикою, яка створює ризики для бізнесу, запрошуємо подати свій кейс для розгляду на Національному діалозі «Від конфліктів до довіри: нова політика екологічного регулювання України» 24 вересня в онлайн-форматі.
Ми акумулюємо реальні історії суб’єктів господарювання, які потребують професійного обговорення. Якщо ви готові відкрито поділитися своїм досвідом, представити проблему та долучитися до пошуку системних рішень разом із представниками державної влади, бізнесу, експертної та наукової спільноти, зареєструйтеся для виступу. Саме практичні кейси підприємств стануть основою дискусії та допоможуть сформувати пропозиції щодо вдосконалення державної політики.
Не залишайте проблему лише проблемою вашого підприємства. Допоможіть перетворити її на рішення, яке працюватиме для всієї країни.
Напишіть на liudmyla.paeu@gmail.com або на WhatsApp +38050 9480485