Статус та природоохоронний режим Смарагдових мереж: проблематика імплементації у чинне законодавство, міжнародна аналітика та практика роботи в умовах сьогодення
⇒ Анжеліка Лівіцька, партнерка Компанії Арцінгер, провідна експертка Асоціації PAEW
⇒ Світлана Хаджинова, юристка Компанії Арцінгер
Що таке «Смарагдова мережа»
Смарагдова мережа (анг. мовою – Emerald network) – це природоохоронні території, які створюють у всій Європі для збереження видів і оселищ, яким загрожує зникнення в масштабах усього континенту. Мережа створюється на виконання вимог Бернської конвенції. Планується, що після приєднання України до європейського союзу, буде забезпечено суттєве фінансування заходів охорони відновлення видів і оселищ на територіях які відносяться до Смарагдової мережі. Наразі мережа складається з 271 території, і її площа становить 10% площі України. У той час як середній показник серед країн ЄС сягає 18% від площі держав.
Смарагдова Мережа Європи – це екологічна мережа, до складу якої входять території особливого природоохоронного значення.
Юридично, регулювання Смарагдової мережи здійснюється великою кількістю нормативно – правових актів, до яких, зокрема, відносяться:
Історичний аспект створення Смарагдової мережі у світі
Передумовою створення Смарагдової мережи стало підписання Бернської конвенції. Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (надалі – “Бернська конвенція або Конвенція”) була відкрита для підписання 19 вересня 1979 року та набрала чинності 1 червня 1982 року. До Конвенції приєдналась 51 сторона, включаючи Європейський Союз. У 1996 році, із певними застереженнями, визначеними у Законі України №436/96-ВР від 29 жовтня 1996 року до сторін Бернської конвенції приєдналася і Україна (для України конвенція набрала чинності 1 травня 1999 року).
Створення Смарагдової мережі бере початок з так званої Рекомендації №16 (1989 р.) Постійного комітету, у якій зазначено, що сторони Конвенції мають прийняти законодавчі або інші заходи для визначення територій Смарагдової мережі (ASCI) та забезпечити їх збереження. Ці території мають відповідати одному або декільком наступним критеріям:
значно сприяти виживанню видів, що знаходяться під загрозою зникнення, ендемічних видів або будь-яких видів, що перелічені в додатках I і II Конвенції;
підтримувати значну кількість видів на території з високим видовим різноманіттям або підтримувати важливі популяції одного або декількох видів;
вміщувати важливий та/або репрезентативний приклад типів оселищ, що знаходяться під загрозою зникнення;
вміщувати видатний приклад конкретного типу оселища або мозаїки різних типів оселищ;
бути важливим місцем для одного або декількох мігруючих видів; та
іншим способом істотно сприяти досягненню цілей Конвенції.
Незважаючи на те, що Рекомендація 16 визначила критерії для ASCI ще у 1989 році, реальне проєктування Мережі розпочалось лише у 1998 році, після прийняття Постійним комітетом Резолюції № 5, яка дала Мережі офіційну назву – Emerald Network та створила для роботи з проєктування цієї мережі групу експертів.
Рекомендація № 16 (1989 р.), Резолюція № 3 (1996 р.) та Резолюція № 5 (1998 р.) Бернської конвенції надали початкові вказівки щодо того, як мають визначатися території Смарагдової мережі. Варто зазначити, що в рамках Європейського Союзу з часу прийняття Оселищної (1992, Директива 92/43/ЄС «Про збереження природних оселищ та видів природної фауни і флори»[2]) та Пташиної (2009, Директива 2009/147/ЄС [3]) директив ЄС, розпочався процес формування мережі Natura 2000, виникла необхідність узгодити процес формування цих екологічних мереж, які мають спільну мету.
Тому у 2006 році розпочалось узгодження процедур включення ASCI до обох мереж. Передбачається, що території Смарагдової мережі, розроблені за єдиними критеріями з територіями мережі Natura 2000, після приєднання держави до ЄС, отримуватимуть статус територій Natura 2000.
У 1996 р. Постійний комітет Бернської конвенції прийняв Резолюцію № 4 яка стосується переліку вразливих природних оселищ, що вимагають спеціальних заходів щодо їхнього збереження (Listing endangered natural habitats requiring specific conservation measures) та Резолюцію №6 (це перелік видів, що потребують спеціальних заходів збереження їхніх оселищ, включаючи мігруючі види (Listing the species requiring specific habitat conservation measures). Списки видів тварин, рослин та оселищ у Резолюціях 4 та 6 час від часу доповнюються за пропозиціями держав.
Історичний аспект створення Смарагдової мережі в Україні
У 2009-2011 рр. реалізовувалась перша Спільна програма Європейського Союзу та Ради Європи, щодо підтримки розширення принципів мережі Натура 2000 через Смарагдову мережу у Східній Європі та Південному Кавказі (надалі – “Спільна програма“).
Від України виконавцем робіт була благодійна організація “Інтерекоцентр”. Проєкт мав на меті визначити та описати території, які відповідають критеріям для включення у мережу і станом на кінець 2011 року, офіційними розробниками мережі в Україні, до включення в неї було запропоновано 151 територію.
Подальші проєкти які тривали з 10.2012 і до 10.2016, реалізовувалися на виконання другої Спільної програми, що фінансувалась Європейським Союзом «Підготовка мережі природоохоронних територій Емеральд – Фаза II».
В якості остаточного результату діяльності, виконаної у проєкті за 2013 рік офіційними розробниками Мережі (БО “Інтерекоцентр”) було підготовлено матеріали для оголошення 159 територій Мережі, які включали:
18 природних заповідників;
6 біосферних заповідників;
43 національних природних парки;
18 регіональних ландшафтних парків;
31 заповідну територію загальнодержавного та місцевого значення інших рангів;
6 Рамсарських водно-болотних угідь;
13 водно-болотних угідь та 24 території з високим біорізноманіттям, що включають види та оселища із Резолюцій №4 та №6 Бернської конвенції.
Результатом цього процесу стала перша, неповна мережа, що потребує значного розширення. Основна проблема на той час полягала в тому, що в Україні на той момент не проводилась інвентаризація біорізноманіття та його моніторинг.
27 червня 2014 року було підписано Угоду про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, (надалі – “Угода“), яку було ратифіковано Україною 16 вересня 2014 року. Угода набрала чинності 1 вересня 2017 року і стала новим поштовхом для розвитку Смарагдової мережі в Україні. Відповідно до Угоди, Україна зобов’язується поступово наблизити своє законодавство до законодавства ЄС, у терміни, визначені у Додатку ХХХ до Угоди, в тому числі, до 1 вересня 2021 року має бути завершена робота із створення територій Смарагдової мережі та впровадження захисних заходів та заходів управління ними. Наказом Мінприроди №321 від 14.10.2014 року було створено Робочу групу, яка з охорони природи (надалі – “Робоча група”), яка розробила проєкт закону «Про території Смарагдової мережі».
У 2015-2016 роках пройшов перший тур біогеографічних семінарів з оцінки достатності Смарагдової мережі України для збереження у довгостроковій перспективі видів і оселищ із Резолюцій №4 та №6 Бернської конвенції.
Всі біогеографічні семінари (для України проводились разом із ще трьома країнами (Молдова, Білорусь, Російська Федерація), оскільки розробка мережі в цих країнах проводилась в рамках спільної програми ЄС та Ради Європи «Мережа охоронюваних природних територій, Фаза ІІ», а також по причині того, що межі більшості вказаних вище біогеографічних регіонів, що розглядалися під час семінарів, охоплюють територію зазначених країн.
В чому ж полягає проблематика імплементації у чинне законодавство Смарагдової мережі?
Наразі в Україні вже існує 377 смарагдових об’єктів, визнаних Бернським комітетом. Є посилання про території Смарагдової мережі у публічній комунікації профільного міністерства та інших органів влади. На порталі Державного геологічного кадастру навіть є шар з територіями Смарагдової мережі. Проте, території досі не сформовані юридично, а також розробка планів управління таких територій теж досі не почалося. Відповідно, їх статус з юридичної точки досить сумнівний.
Законопроєкт «Про території Смарагдової мережі» від 30 листопада 2020 року № 4461 був поданий до Верховної Ради України ще 4 грудня 2020 року. Він мав би врегулювати питання щодо створення територій Смарагдової мережі, але він досі не прийнятий. Це означає, що існує відповідне законодавство на міжнародному рівні, проте, його належна імплементація на національному рівні так і не відбулася.
До вказаного законопроекту існує 3 види зауважень, зокрема:
1. Необхідність проходити процедуру оцінки впливу на території Смарагдової мережі для тих проектів, які наразі не підлягають процедурі оцінки впливу на довкілля;
2. Необхідність оцінювати в межах Смарагдової мережі геологічну розвідку та дослідно-промислове видобування корисних копалин;
3. Неможливість отримати дозвіл на реалізацію в межах Смарагдової мережі проектів, які однозначно негативно будуть на неї впливати, але можуть принести великий прибуток (наприклад, видобуток корисних копалин, будівництво і т.д.).
Особливо гостро питання правового режиму території Смарагдової мережі виникає для надрокористувачів, оскільки вони цілком «прив’язані» до ділянки надр, а якщо на неї встановлений правовий режим Смарагдової мережі – проект надрокористування фактично не може бути реалізований.
Але, допоки в Україні правовий режим Смарагдової мережі є юридично досить спірним, в країнах Європи постійний комітет Конвенції розглядає скарги щодо збереження того чи іншого виду або типу природного середовища в країнах Європи та надає свої рекомендації.
Як вбачається з переліку фактичних скарг, навіть такі проекти, як проекти альтернативної (зеленої енергетики) можуть вступати в суперечність з правовим режимом об’єкту Смарагдової мережі. Фактично ж це означає неможливість реалізувати проекти, які не відносять до статусу природозахисних на таких територіях.
Проаналізуємо цей аспект на прикладі релевантної судової практики
Наразі існує близько 100 судових рішень, котрі мають відношення щодо реалізації Бернської конвенції та проектів Смарагдової мережі.
Останні рішення Верховного Суду, що містять відсилку до Конвенції.
1. Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі № 316/1416/17 від 14 травня 2020 року за позовом фізичної особи до Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області про визнання протиправною відмову та зобов’язати відповідача видати йому будівельний паспорт забудови земельної ділянки.
Земельна ділянка передбачалась площею 0,1150 гектарів із цільовим призначенням – для ведення садівництва та розташована у ландшафтному заказнику місцевого значення “Іванівський бір”, правовий режим забудови якої відмінний від загального порядку забудови земельної ділянки.
Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду погодилась з висновками судів попередніх інстанцій, що Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області, ухвалюючи рішення про відмову у видачі позивачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки, діяв у межах своїх повноважень відповідно до чинного законодавства. Відтак, немає підстав для зобов’язання відповідача видати фізичній особі будівельний паспорт забудови земельної ділянки.
2. Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі № 807/910/17 від 16 грудня 2021 року за позовом компаній
ТОВ “Гідроресурс-Ріка” та ТОВ “Ріка Енерго” до Закарпатської обласної державної адміністрації щодо скасування розпорядження Закарпатської ОДА “Про недопущення порушень прав та інтересів територіальних громад і громадян, негативного впливу на навколишнє природне середовище під час вирішення питань, пов’язаних із розміщенням малих гідроелектростанцій”. Вказане розпорядження скасовувало розроблення детального плану територій для будівництва каскаду малих гідроелектростанцій.
Під час розгляду справи було встановлено, що річка Ріка занесена до Смарагдової мережі під номером UA0000269, тобто є територією особливого природоохоронного значення.
Верховний Суд України задовільнив частково касаційну скаргу Компаній та відправив справу на новий розгляд через те, що скасовані розпорядження ОДА стосувались стадії розроблення детального плану території земельних ділянок на річці Ріка для будівництва каскаду малих гідроелектростанції, а не затвердження детального плану відповідної території, а отже стосувалися прав, свобод та інтересів лише визначеного у них кола осіб і їх дія вичерпувалась виконанням.
3. Постанова Верховного Суду України у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі № 807/1314/17 від 29 вересня 2021 року касаційною скаргою благодійної організації “Екологія-Право-Людина” у рамках позову фізичних осіб до Рахівської районної державної адміністрації, Тячівської районної державної адміністрації про скасування затвердження детального плану території.
Детальний план території передбачався для туристично-рекреаційного комплексу “Свидовець ” за межами населених пунктів смт Ясіня, с. Чорна Тиса, та с. Косівська Поляна.
У числі інших застережень, території, на яких планувався гірський курорт “Свидовець” є особливо цінними територіями Свидовецького хребта. У 2016 році ці території набули статусу Смарагдової мережі та перебувають під охороною Бернської конвенції про охорону дикої флори та фауни.
Верховний Суд звернув увагу, що відповідно до ст. 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України … є обов’язком держави.
Касаційну скаргу було підтримано та скасовано рішення першої (позов задоволено) та апеляційної інстанцій (рішення першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову), та скаргу направлено на новий розгляд.
Аналізуючи як вказані рішення судів, так і іншу судову практику, можна прийти до наступних висновків:
Ця стаття підготована спеціально для цифрового журналу «Sustainability leaders guide» №7, 2024 (липень), який розміщено на платформі «ЕКОтрансформація»

Тоді невідкладно заходьте в свій кабінет

Тоді ознайомтесь з продуктом та замовте рахунок на абонплату
Замовити доступ можна, звернувшись безкоштовно зі стаціонарних та мобільних телефонів:
або
Будьте уважні – уникайте підробок!
Підключення здійснює виключно команда «Офісу сталих рішень»!
Більше практичних роз’яснень – в цифровому журналі «Sustainability leaders guide», який розміщено на платформі «ЕКОтрансформація», яка вже містить перевірені рішення від експертів Асоціації професіоналів довкілля PAEW
Інформуємо, що вже в кабінеті користувача розміщено:
Підписатися на розсилку
Заявку отримано, наш менеджер зв’яжеться з Вами.
ЗакритиАвторизація